Jika organisasi regional gagal untuk bertindak secara berarti, para analis mengatakan kekuatan luar termasuk Amerika Serikat dan Cina dapat dipaksa untuk campur tangan, dan kian meningkatkan kemungkinan Myanmar menjadi teater proxy untuk perebutan kekuatan besar.
Oleh : Nile Bowie
JERNIH– Ketika para pemimpin Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara (ASEAN) bertemu di Jakarta untuk membahas krisis politik yang memburuk di Myanmar pada 24 April, ini akan menandai pertama kalinya organisasi regional tersebut mengadakan pertemuan tingkat tertinggi untuk membahas situasi tertentu yang memprihatinkan, yang melibatkan salah satu anggotanya.
Tidak melakukan campur tangan dalam urusan dalam negeri anggota secara tradisional menjadi salah satu prinsip operasi dasar ASEAN, bersama dengan pengambilan keputusan melalui konsensus. Dengan demikian, KTT hari Sabtu (24/4) ini dipandang sebagai ujian kode kendala pengelompokan, seiring para pemimpin kawasan mendapati diri mereka berada di bawah tekanan yang meningkat untuk merekayasa resolusi yang bisa diterapkan dan menyelamatkan muka sebelum krisis semakin tidak terkendali.
Yang pasti, situasi di Myanmar berada di ujung tanduk. Junta militer yang berkuasa telah mengintensifkan operasi penindasan brutal yang melawan dan memperolokkan kecaman dunia. Siklus protes dan tindakan keras berdarah telah menewaskan sedikitnya 738 orang, menurut kelompok pemantau Asosiasi Bantuan untuk Tahanan Politik (AAPP).
Penindasan yang dilakukan Tatmadaw, sebutan bagi militer Myanmar, telah mendorong segmen gerakan protes berbasis perkotaan menggunakan taktik perang gerilya tingkat rendah. Sementara hal itu juga meningkatkan permusuhan dengan angkatan bersenjata etnis di utara dan timur, yang mengancam perang yang lebih luas di berbagai bidang di perbatasan negara.
Ketakutan di dalam ASEAN adalah bahwa yang terburuk masih akan datang. Ketika kawasan itu menghadapi pandemi Covid-19 yang terus meningkat yang terus menggagalkan pemulihan ekonomi berbasis luas, blok tersebut menghadapi prospek perselisihan sipil Myanmar yang meningkat menjadi perang saudara seperti Suriah yang berlarut-larut dan keadaan darurat kemanusiaan yang mengirimkan sejumlah besar pengungsi ke perbatasannya.
Ancaman negara gagal yang muncul di daratan Asia Tenggara telah menambah dorongan dan keharusan bagi diplomasi ASEAN. Jika organisasi regional gagal untuk bertindak secara berarti, para analis mengatakan kekuatan luar termasuk Amerika Serikat dan Cina dapat dipaksa untuk campur tangan, dan kian meningkatkan kemungkinan Myanmar menjadi teater proxy untuk perebutan kekuatan besar.
Pertemuan hari ini diharapkan menjadi parameter bagi ASEAN untuk mengambil peran mediasi dalam krisis. “ASEAN akan terlibat dengan semua pihak di Myanmar, tetapi dalam kondisi apa yang akan diperjelas pada KTT akhir pekan mendatang,” kata Alistair D B Cook, seorang rekan senior di Sekolah Studi Internasional S. Rajaratnam di Singapura.
Setelah perencanaan selama berminggu-minggu, pembicaraan tersebut dilihat sebagai tujuan utama untuk mencari de-eskalasi dan membangun kondisi untuk dialog antara militer Myanmar dan pemerintah sipil yang digulingkan yang dipimpin oleh Liga Nasional untuk Demokrasi (NLD), yang pemimpinnya Aung San Suu Kyi dan senior lainnya berada dalam tahanan.
Namun, tidak jelas apakah penyelesaian yang dinegosiasikan akan dapat diterima oleh salah satu pihak pada tahap ini, dengan tidak ada kubu yang tampaknya bersedia menerima kompromi atau kembali ke status quo. Tatmadaw tidak menunjukkan kesediaan untuk berbicara dengan anggota pemerintah terpilih yang digulingkan, setelah meningkatkan kebrutalannya meskipun ada seruan dari tetangganya untuk menahan diri dari kekerasan.
Setidaknya tujuh pemimpin ASEAN diharapkan menghadiri KTT di Jakarta, dengan Thailand dan Filipina memilih untuk mengirimkan menteri luar negeri mereka. Jenderal Senior Min Aung Hlaing, ketua Dewan Administrasi Negara (SAC) junta dan arsitek kudeta 1 Februari, diperkirakan akan melakukan perjalanan ke Jakarta untuk berpartisipasi dalam pertemuan itu.
“Fakta bahwa akan ada pertemuan puncak ASEAN mengenai krisis dan bahwa Jenderal Min Aung Hlaing akan hadir adalah langkah maju yang penting tetapi hanya sementara,”kata Choi Shing Kwok, direktur ISEAS-Yusof Ishak Institute di Singapura dan kepala dari Pusat Studi ASEAN.
“Saya berharap para pemimpin ASEAN pertama-tama fokus pada meyakinkan Min Aung Hlaing untuk mengambil beberapa langkah jangka pendek, termasuk membatasi kekerasan terhadap pengunjuk rasa sipil yang tidak bersenjata dan menahan diri dalam berurusan dengan lawan-lawannya,”katanya. “Tanpa jeda dalam eskalasi kekerasan, tidak ada rekonsiliasi kekuatan politik di dalam negeri yang mungkin dilakukan.”
Para oposisi pengambilalihan kekuasaan oleh militer telah mengutuk rencana kehadiran sang jenderal di KTT tersebut. Beberapa pengamat memandang undangan untuk duduk bersama para pemimpin ASEAN lainnya sama saja dengan memberikan legitimasi kepada kudeta yang meminggirkan demokrasi, terutama mengingat pembentukan otoritas paralel baru-baru ini oleh kekuatan pro-demokrasi.
“Undangan ke Min Aung Hlaing harus ditangani dengan sangat hati-hati, dan ASEAN harus menjelaskan dengan sangat jelas bahwa dia tidak ada di sana sebagai perwakilan rakyat Myanmar, yang sama sekali menolak junta barbar,” kata Charles Santiago, ketua kelompok advokasi ASEAN Parliamentarians for Human Rights (APHR).
Anggota Parlemen yang digulingkan, para pemimpin protes anti-kudeta dan organisasi etnis minoritas mengumumkan sebuah Pemerintah Persatuan Nasional (NUG) pada 16 April lalu, yang mengatakan itu adalah otoritas sementara yang sah di negara itu. Mereka telah meminta pengakuan internasional dan undangan untuk pertemuan ASEAN di tempat pemimpin junta.
Tokoh-tokoh yang terkait dengan NUG, yang sebelumnya menyebut dirinya sebagai Komite Mewakili Pyidaungsu Hluttaw (CRPH), mengatakan mereka tidak diajak berkonsultasi mengenai pertemuan puncak yang direncanakan. Namun, beberapa menteri luar negeri dan pejabat regional diketahui telah menahan saluran pembicaraan dengan anggota parlemen Myanmar yang digulingkan sejak kudeta.
“ASEAN tidak dapat secara memadai membahas situasi di Myanmar tanpa mendengar dan berbicara dengan Pemerintah Persatuan Nasional. Jika tujuan ASEAN benar-benar untuk memperkuat demokrasi, seperti yang tertuang dalam Piagamnya, mereka harus memberi mereka kursi di meja perundingan,”kata Santiago dalam sebuah pernyataan. “Bagaimanapun, mereka adalah perwujudan demokrasi di Myanmar.”
Analis memperkirakan diplomat ASEAN akan melanjutkan penjangkauan diplomatik diam-diam mereka dengan NUG dalam beberapa minggu ke depan. Tetapi beberapa mengatakan bahwa pemimpin Tatmadaw mungkin telah menolak untuk menghadiri KTT regional jika perwakilan dari otoritas paralel, yang dianggap junta sebagai pengkhianat dan pelanggar hukum, juga hadir.
“Seruan CRPH kepada ASEAN untuk tidak bertemu dengan MAH [Min Aung Hlaing] adalah upaya untuk mendapatkan kekuasaan diplomatik atas SAC, tetapi menyetujui itu akan sama dengan pengabaian peran penting apa pun oleh ASEAN,”kata Choi, menggemakan pandangan bahwa setiap penurunan situasi praktis membutuhkan keterlibatan langsung dengan pemimpin militer.
“Pembentukan NUG masih dalam tahap awal dan masih harus dilihat apakah kekuatan oposisi lain di negara ini akan menerimanya sebagai otoritas politik yang sah. Jika suatu saat nanti bisa mewujudkannya, ASEAN tentunya harus mempertimbangkan pandangan dan partisipasinya dalam setiap proses rekonsiliasi di masa depan, ”tambah Choi.
Proposal yang sedang dipertimbangkan untuk KTT dilaporkan termasuk misi bantuan kemanusiaan yang akan memerlukan jeda dalam permusuhan, dan pengiriman persediaan medis yang diperlukan untuk melawan Covid-19 serta bantuan makanan. Penunjukan utusan khusus yang akan bernegosiasi dengan junta militer dan anggota pemerintah terpilih yang digulingkan juga dilaporkan sedang dipertimbangkan.
Naypyidaw sejauh ini menolak mengizinkan utusan khusus PBB untuk Myanmar, Christine Schraner Burgener, untuk mengunjungi negara itu. Burgener dilaporkan akan berada di Jakarta untuk melibatkan para pemimpin ASEAN di sela-sela KTT hari Sabtu.
Meski masih dianggap sebagai harapan terbaik untuk solusi diplomatik, rekor pengelompokan 10 anggota dalam menangani krisis hak asasi manusia regional sangat buruk. Negara-negara ASEAN sudah jelas terbagi atas krisis Myanmar, dengan beberapa anggotanya menggambarkan konsolidasi kekuasaan berdarah junta Myanmar sebagai “masalah internal”.
Indonesia, Singapura, Malaysia dan, baru-baru ini, Filipina, masing-masing telah mengecam junta dengan istilah yang sangat kuat dan menyerukan pembebasan Suu Kyi dan tahanan politik lainnya, sebuah langkah yang telah dihindari oleh blok itu sendiri.
Yang lain mengambil posisi yang lebih ambigu. Thailand, yang berbagi perbatasan keropos dengan Myanmar dan jelas-jelas mengkhawatirkan masuknya pengungsi baru, tidak secara terbuka mengkritik kudeta tersebut. Thailand mengatakan bahwa mereka “sangat prihatin” tentang meningkatnya pertumpahan darah dan baru-baru ini menyerukan dialog antara Tatmadaw dan NLD .
Hunter Marston, seorang kandidat PhD di Universitas Nasional Australia, mengatakan dia mengantisipasi bahwa KTT itu akan mengekspos perpecahan di ASEAN pada garis demokrasi dan otokratis. “Saya tidak mengharapkan tanggapan univokal yang cukup kuat untuk meyakinkan Min Aung Hlaing bahwa rezimnya telah bertindak terlalu jauh dan akan dimintai pertanggungjawaban.”
Dengan mengabaikan permohonan NUG untuk menghadiri KTT tersebut, ASEAN telah menempatkan dirinya pada posisi yang canggung untuk “secara efektif memperlakukan Min Aung Hlaing sebagai perwakilan pemerintah Myanmar bahkan ketika anggota tertentu menyerukan pembebasan para pemimpin terpilih dan kembali ke demokrasi di negara tersebut,” dia menambahkan.
Marston mengatakan beberapa negara ASEAN setidaknya tampak enggan mengakui jenderal senior itu sebagai pemimpin sah Myanmar. Akademisi yang berbasis di Canberra itu mengatakan kekuatan luar seperti Amerika Serikat, Uni Eropa dan lainnya dapat segera memilih untuk memperpanjang pengakuan diplomatik ke NUG, tetapi belum siap untuk melakukannya.
NUG bertujuan untuk membangun sistem demokrasi federal, tetapi belum mampu mendukung administrasi paralel nasional secara material. Dengan demikian, kekuatan luar “menunggu untuk melihat seberapa banyak pengikut yang [NUG] miliki, sumber daya apa yang dapat mereka perintahkan, dan apakah mereka dapat secara efektif mengklaim untuk memerintah Myanmar mengingat keadaan saat ini yang kacau,” kata Marston.
Elina Noor, seorang rekan tamu di Institute of Strategic and International Studies (ISIS) di Malaysia, mengatakan akan ada tekanan, tetapi juga kecenderungan oleh demokrasi liberal Barat, khususnya, untuk mengakui NUG sebagai pemerintah sah Myanmar, yang dapat memungkinkannya untuk mengakses dana negara yang sekarang dibekukan secara hukum dalam sistem perbankan luar negeri.
AS, misalnya, sekarang memegang lebih dari 1 miliar dolar AS dana negara Myanmar.
“Jika ini terjadi, ASEAN akan berada dalam posisi yang lebih sulit karena PBB dan mitra wicara ASEAN sendiri semuanya telah menyatakan dukungan untuk peran kunci kelompok tersebut dalam krisis ini. Sentralitas ASEAN akan dipertanyakan lebih lanjut jika perpecahan pengakuan terjadi di komunitas internasional,”katanya kepada Asia Times.
Sentralitas ASEAN mengacu pada gagasan bahwa pengelompokan regional dan mekanisme yang terkait harus berfungsi sebagai platform kelembagaan inti yang melaluinya sengketa dikelola dan diplomasi yang lebih luas dengan kekuatan luar dimajukan. Sentralitas itu, menurut pengamat, berisiko dirusak oleh ketidakmampuan ASEAN untuk mengelola urusan di kawasannya.
“Jika kekerasan dapat dihentikan dan beberapa mekanisme dialog sementara dapat disepakati dengan melibatkan NUG, maka ASEAN dapat membantu memainkan peran yang konstruktif dan menjembatani dalam memetakan peta jalan yang lebih berkelanjutan ke depan untuk Myanmar,” kata Noor.
Dalam op-ed baru-baru ini yang diterbitkan oleh Jakarta Post, Noor mengatakan bahwa meskipun ASEAN harus berurusan dengan junta militer sebagai pihak de facto yang berkuasa untuk mengatasi situasi tersebut secara realistis, penangguhan Myanmar dari ASEAN harus menjadi pertimbangan, terutama jika rezim tetap keras kepala dan menolak upaya regional untuk mencapai solusi.
Sementara menangguhkan Myanmar dari blok tersebut pada saat kekerasan yang memburuk bisa tampak tidak konstruktif dan menyebabkan ASEAN kehilangan pengaruh dengan junta. Noor mengatakan pemerintah negara-negara Asia Tenggara bisa lebih baik melanjutkan keterlibatan mereka dengan Tatmadaw di luar daripada di dalam kerangka ASEAN.
“Solusinya mungkin dengan melepaskan negara-negara anggota ASEAN dari formalitas birokrasi organisasi yang terbatas sambil tetap bekerja di belakang layar secara plural, seperti yang terjadi sekarang,” katanya.
Noor menambahkan bahwa keterlibatan, daripada isolasi, dalam hal apa pun akan membantu menegaskan sentralitas ASEAN dan mencegah intervensi eksternal.
“Jika Myanmar terhuyung-huyung di ambang perang saudara atau jika terjadi pertumpahan darah yang berlarut-larut, ada risiko kekuatan eksternal akan merasa terpaksa untuk campur tangan dan juga tidak sepenuhnya karena alasan altruistik,” katanya. “Ini akan menjadi skenario terburuk, di mana kekuatan besar akan membentuk wilayah pengaruh di Myanmar serta di wilayah tersebut.”
“Itulah mengapa sangat penting bagi ASEAN untuk menyiapkan panggung akhir pekan ini dengan menunjukkan efektivitas, bahkan jika itu hanya untuk menghentikan kekerasan yang sedang berlangsung sehingga mediasi dapat dimulai. Ini tidak akan cukup bagi rakyat Myanmar yang memberikan suara di pemerintahan yang berbeda, tetapi ini akan menjadi prasyarat yang diperlukan untuk beberapa jenis perubahan di lapangan,” kata dia.
Jika krisis di Myanmar meningkat dan upaya ASEAN untuk menengahi solusi goyah, analis percaya ada kemungkinan bahwa kasus intervensi militer eksternal, yang berpotensi dalam bentuk serangan rudal terhadap target militer, dapat dipertimbangkan secara serius oleh Washington dan sekutunya dan menjadi tawaran untuk menekan Naypyidaw ke meja perundingan.
Kemungkinan eskalasi seperti itu masih dipandang kecil, mengingat Washington sejauh ini secara luas telah menyerahkan krisis kepada ASEAN. Selain itu, situasi di Myanmar tidak dianggap sebagai kepentingan strategis yang kritis bagi AS, dan intervensi militer hampir pasti akan memicu perpecahan di antara aliansi Quad yang dipimpin Washington.
“Keinginan dan efektivitas intervensi militer asing oleh negara-negara besar sangat dipertanyakan hari ini,” kata direktur ISEAS, Choi. “Dengan Tatmadaw yang sangat mandiri dan memiliki opsi untuk memainkan satu kekuatan besar melawan yang lain, sangat dipertanyakan intervensi efektif seperti apa yang dapat dilakukan oleh kekuatan mana pun.”
Pendekatan ASEAN, “apa pun namanya, oleh karena itu tetap menjadi pilihan yang menarik bagi komunitas internasional untuk mendukung, meskipun kemampuannya untuk mewujudkannya tidak dijamin,” tambah Choi.
Dia mengharapkan “hanya kemajuan sederhana” pada pertemuan puncak akhir pekan, dengan tujuan utama untuk membujuk Min Aung Hlaing agar menerima proses menuju rekonsiliasi yang dimediasi, yang juga dapat mencakup keterlibatan pemangku kepentingan internasional lainnya.
“Situasi di Myanmar berada pada titik di mana bisa menjadi jauh lebih buruk sebelum menjadi lebih baik,” keluh Choi. “Rekor ASEAN di masa lalu adalah terus terlibat daripada menutup pintu ketika masih ada harapan untuk perbaikan. Karena itu, situasinya sangat terbuka sehingga saya percaya segalanya mungkin dan tidak ada yang bisa dikesampingkan.” [Asia Times]
