“Bahkan jika Putin tidak menyerang kali ini, dia akan tetap menginginkan Ukraina,”kata William Taylor, mantan Duta Besar AS untuk Ukraina, yang kini berkiprah di Institut Perdamaian AS, mengatakan kepada saya, beberapa hari setelah ia kembali dari Kyiv. “Dia ingin memiliki atau mendominasi atau menyerap kembali Ukraina sampai dia mati.”
Oleh : Robin Wright*
JERNIH–Selama beberapa dekade, para pemimpin AS dan Rusia telah terlibat dalam ambang batas atas wilayah, pengaruh, dan senjata. Mereka melakukannya lagi saat ini, kali ini di Ukraina, dengan taruhan yang dapat membentuk keseimbangan kekuatan, persatuan Eropa, aliansi Barat, dan keberhasilan Kepresidenan Joe Biden.
Pada Jumat pekan lalu, penasihat keamanan nasional, Jake Sullivan, memperingatkan bahwa Vladimir Putin dapat menyerang bahkan sebelum Olimpiade Musim Dingin Beijing berakhir, pada 20 Februari—dan mendesak semua orang Amerika untuk segera meninggalkan Ukraina. Namun diplomasi yang nyaris panik—saat para pejabat senior Prancis dan Inggris melakukan perjalanan ke Moskow pekan ini dan Jerman dijadwalkan pekan depan—sejauh ini gagal membuat Putin ‘berkedip’.
Diplomasi bisa memakan waktu berbulan-bulan untuk menyelesaikan krisis Ukraina, Presiden Prancis, Emmanuel Macron, mengakuinya pekan ini setelah lima jam pembicaraan dengan Putin di Moskow. Tetapi keputusan pemimpin Rusia untuk mundur dalam beberapa minggu atau bulan ke depan tidak berarti dia akan menyerah pada tujuan utamanya. “Bahkan jika Putin tidak menyerang kali ini, dia akan tetap menginginkan Ukraina,”kata William Taylor, mantan Duta Besar AS untuk Ukraina, yang kini berkiprah di Institut Perdamaian AS, mengatakan kepada saya, beberapa hari setelah ia kembali dari Kyiv. “Dia ingin memiliki atau mendominasi atau menyerap kembali Ukraina sampai dia mati.”
Selama lebih dari satu abad, Presiden AS memiliki catatan beragam dalam memandang rendah saingan dan membujuk mereka untuk mundur secara damai. Contoh klasiknya adalah krisis rudal Kuba. Pada tahun 1962, pesawat mata-mata AS melihat lokasi konstruksi untuk rudal balistik Soviet di Kuba, yang menyebabkan petinggi Pentagon dengan suara bulat mendesak Presiden John F. Kennedy untuk menyerang situs tersebut—dan kemudian memang menyerangnya.
Kennedy mendorong ke belakang. Sebaliknya, ia memerintahkan “karantina” angkatan laut dan menuntut agar Moskow menarik persenjataannya. Washington akan menganggap “rudal nuklir apa pun yang diluncurkan dari Kuba terhadap negara mana pun di Belahan Barat sebagai serangan oleh Uni Soviet terhadap Amerika Serikat, yang memerlukan tanggapan pembalasan penuh terhadap Uni Soviet,” Kennedy memperingatkan dalam pidato yang disiarkan televisi.
Pentagon pindah ke defcon 3, butuhkan Angkatan Udara untuk siap diluncurkan dalam lima belas menit. Perdana Menteri Nikita Khrushchev membalas dengan marah bahwa blokade itu adalah “tindakan agresi” dan dia menolak untuk mengalah. AS pindah ke defcon 2, menandakan bahwa perang sudah dekat. Itu, menurut sejarah resmi Departemen Luar Negeri adalah “saat ketika dua negara adidaya paling dekat dengan konflik nuklir.”
Bahkan ketika konfrontasi militer tampaknya tak terelakkan, Kennedy memilih permainan diplomasi yang panjang dan seringkali berliku-liku. Beberapa minggu setelah kebuntuan, seorang agen Soviet menyampaikan pesan ke Gedung Putih—melalui koresponden ABC, John Scali—sebuah kompromi. Semua itu diikuti dengan ocehan rahasia dan emosional dari Khrushchev tentang momok holocaust nuklir.
“Jika tidak ada niat untuk menjatuhkan dunia ke dalam bencana perang termonuklir,” tulis Kennedy, “maka marilah kita tidak hanya mengendurkan kekuatan yang menarik ujung tali, mari kita mengambil tindakan untuk melepaskan simpul itu.”
Catatan itu menyebabkan pembicaraan saluran belakang yang tidak biasa, termasuk diplomasi Jalur Dua pertama antara negara adidaya melalui saluran belakang yang bukan jalur diplomatik.
Hal itu berakhir dengan janji Washington untuk tidak lagi menyerang Kuba dan Moskow menghapus misilnya. Setahun kemudian, AS juga diam-diam menarik rudalnya dari Turki. Diplomasi memiliki dampak yang bertahan lama. Ini melahirkan “hotline” pertama antara Washington dan Moskow, dan negosiasi untuk Perjanjian Larangan Uji Coba Nuklir (Nuclear Test Ban Treaty) yang bersejarah, berakhir pada tahun berikutnya.
Namun AS juga mengalami kegagalan epik dan telah lama terlupakan. Pada akhir tahun 1930-an, setelah Jepang menduduki Cina, ketegangan meletus antara Washington dan Tokyo pada saat mereka berebut pengaruh, sumber daya, dan perdagangan di Asia Timur.
Untuk melawan Jepang, Presiden Franklin D. Roosevelt memberikan kredit ke Cina guna membeli bahan perang dan membatasi minyak, baja, besi, dan barang-barang lain yang dibutuhkan untuk industri Jepang yang sedang berkembang. Joseph Grew, duta besar AS di Tokyo, adalah bagian dari diplomasi di belakang layar yang intens untuk meredakan krisis, yang diperparah ketika Jepang bergabung dengan aliansi tripartit dengan Nazi Jerman dan Fasis Italia.
Pada bulan September 1941, Jepang mengusulkan pertemuan antara Roosevelt dan Perdana Menteri Konoe Fumimaro di Hawaii. Roosevelt menjawab bahwa perjalanan itu akan memakan waktu dua puluh satu hari—terlalu lama untuk pergi—dan mengusulkan Juneau, Alaska, sebuah perjalanan yang membutuhkan waktu dua minggu.
Roosevelt bersikeras pada pembicaraan pendahuluan untuk menciptakan pemahaman bersama, dan memberi pemberitahuan bahwa dia bermaksud untuk terlebih dahulu “membahas masalah ini sepenuhnya” dengan Cina, Inggris, dan Belanda, dalam versi Departemen Luar Negeri.
Pada bulan November, AS mengajukan pernyataan sepuluh poin yang menyerukan Jepang untuk menarik pasukannya dari Cina dengan imbalan pencabutan sanksi AS. Kedua pihak bergeming.
Pada 7 Desember 1941, Jepang mengebom Pearl Harbor—membunuh lebih dari 2.400 orang Amerika—dan kemudian menyerang pangkalan AS dan Inggris di Filipina, Malaya, Hong Kong, dan belakangan, Indonesia.
“Dalam beberapa hari, Jepang adalah penguasa Pasifik,” demikian catatan Museum Nasional Perang Dunia II. AS memasuki Perang Dunia Kedua. Dan lebih dari seratus ribu orang Amerika meninggal di Pasifik selama empat tahun berikutnya.
“Kami tidak berhasil menghalangi serangan besar Jepang pada tahun 1941,” Hal Brands, mantan asisten khusus Menteri Pertahanan, sekarang di Johns Hopkins School of Advanced International Studies, mengatakan kepada saya. “Itu adalah kegagalan klasik pencegahan. Mungkin sebenarnya karena kami menempatkan Jepang di tempat yang jika mereka tidak menggunakan kekuatan, mereka akan mati dengan pencekikan yang lambat.”
Sukses membutuhkan perpaduan yang inheren dari pencegahan dan keterlibatan, Brands mencatat. Seni diplomasi, seperti pepatah lama menyarankan, adalah memberitahu seseorang untuk pergi ke neraka sedemikian rupa sehingga mereka justru menanyakan arah kepada kita. Tidak ada formula tunggal, tidak ada algoritma untuk mencegah konflik. Menghindari konflik masih bisa berarti kemunduran diplomatik.
Empat tahun sebelum krisis rudal Kuba, Khrushchev mengeluarkan ultimatum pada tahun 1958, menuntut agar AS, Inggris, dan Prancis menarik pasukan mereka keluar dari Berlin yang terbelah dua dalam waktu enam bulan. Washington menolak, tetapi Presiden Dwight D. Eisenhower menjamu pemimpin Soviet di Camp David tahun berikutnya untuk memungkinkan kompromi. Tidak ada yang tak bergeming. Diplomasi memburuk setelah Soviet menembak jatuh pesawat U-2 Amerika yang memata-matai langit Sovyet.
Dalam upaya AS kedua, pada tahun 1961, Kennedy bertemu Khrushchev di Wina, tetapi kemudian mengakui bahwa dia kurang siap; pemimpin Soviet “mengganggu” dia. Dengan berani, Khrushchev kembali memberi AS waktu enam bulan untuk meninggalkan Berlin. Kennedy membalas dengan mengirim pasukan ke Eropa, memobilisasi 150 ribu pasukan cadangan, dan meningkatkan anggaran pertahanan untuk menunjukkan tekad Amerika. Soviet yang tidak menginginkan perang menanggapinya dengan mengawasi pembangunan Tembok Berlin. Perang Dingin berkecamuk selama tiga dekade berikutnya, dengan Berlin sebagai simbol jurang ideologis dan ketegangan militer antara Timur dan Barat.
Sejarah Amerika penuh dengan kasus-kasus lain ketika diplomasi gagal mencegah konfrontasi, kata Brands. Pada akhir abad kesembilan belas, Presiden William McKinley mencoba memaksa Spanyol—melalui campuran ancaman dan diplomasi—untuk memperbaiki perlakuan terhadap orang Kuba yang memberontak melawan pemerintahan colonial, atau memberikan kemerdekaan ke pulau itu. Sebagai gantinya, AS mengusulkan agar tidak mencoba mencaplok Kuba. Diplomasi gagal. Pada tahun 1898, Spanyol menyatakan perang terhadap AS, memicu Perang Spanyol-Amerika.
Keberhasilan dan kegagalan masa lalu bergema dalam krisis AS saat ini dengan Rusia. Diplomasi, dulu dan sekarang, selalu tidak pasti. “Amerika memiliki catatan prestisius dalam menggunakan diplomasi untuk mencegah perang,” kata Douglas Brinkley, sejarawan Presiden di Rice University, kepada saya.
“Selama era Perang Dingin saja, kita meredakan krisis di Berlin, Kuba, Selat Taiwan, Hongaria, dan di tempat lain. Tapi, Nak, ketika kita melakukan intervensi militer yang salah—seperti di Vietnam dan Irak II—itu sangat tragis.”
Pada tahun 1990, AS mencampuradukkan kata-kata dan kekuatan setelah Presiden Irak, Saddam Hussein, menduduki Kuwait yang kaya minyak. Selama enam bulan, Pemerintahan George H. W. Bush mengeluarkan demarkasi diplomatik, memobilisasi koalisi yang didukung PBB, dan mengerahkan pasukan di sepanjang perbatasan Arab Saudi.
Dalam pembukaan terakhir, Menteri Luar Negeri James Baker membawa sepucuk surat dari Bush ke pertemuan dengan mitranya dari Irak, Tariq Aziz, di Jenewa. Baker kemudian menceritakan bahwa Aziz memeriksa korespondensi dan berkata, “Saya tidak dapat menerima surat ini. Itu tidak ditulis dalam bahasa yang pantas untuk komunikasi antarkepala negara.”
Koalisi pimpinan AS menginvasi Kuwait dan memaksa Irak mundur. Tapi permusuhan dan kecurigaan bertahan antara Washington dan Baghdad. Pada tahun 2003, diplomasi AS kembali gagal untuk memenangkan kepatuhan penuh Saddam terhadap inspektur senjata AS—atau dukungan internasional untuk intelijen AS yang buruk yang mengklaim Baghdad menyembunyikan fasilitas untuk memproduksi senjata pemusnah massal. AS menginvasi Irak lagi, yang oleh banyak sejarawan dianggap sebagai kesalahan terburuk dalam kebijakan luar negeri AS.
Diplomasi AS juga jarang mampu mengatasi krisis multitask. Eisenhower berjanji untuk menghentikan penyebaran Komunisme di Eropa Timur. Dia diuji ketika mahasiswa dan pekerja meluncurkan pemberontakan spontan di Budapest pada tahun 1956. Radio Free Europe, yang pada saat itu didanai CIA, mendorong “pemogokan pekerja dengan suara bulat, berani, dan heroik.”
Setelah pasukan Soviet turun tangan untuk memadamkan pemberontakan, Eisenhower mengatakan bahwa pemberontakan tersebut mencerminkan “keinginan yang kuat untuk kebebasan yang telah lama dipegang oleh rakyat Hongaria,” yang dengan jelas ditegaskan dalam piagam Perserikatan Bangsa-Bangsa. Tapi Eisenhower tidak berbuat banyak kecuali memberikan lip service saat dia fokus pada krisis simultan yang melibatkan Terusan Suez. AS menang di Timur Tengah, tetapi Hongaria tetap berada di bawah kekuasaan Komunis selama tiga dekade berikutnya.
Enam dekade setelah krisis rudal Kuba, tantangan Biden dengan Moskow berbeda dalam geografi politik, kepentingan strategis, dan penguasaan pemimpin atas kekuasaan. Kuba lebih dari lima ribu mil dari Rusia; Ukraina merupakan perbatasan terpanjang Rusia dengan Barat. Uni Soviet tidak memiliki cara yang mudah untuk mengerahkan lebih dari seratus ribu tentara di Kuba, seperti yang dilakukan Rusia saat ini di sepanjang perbatasannya dengan Ukraina.
Krisis rudal Kuba menandai awal dari akhir Khrushchev, kata Brinkley. Pemimpin Soviet digulingkan pada tahun 1964 setelah membuat sistem yang membuatnya lebih rentan secara politik. Sebaliknya, Putin telah memanipulasi politik—termasuk perubahan konstitusional pada batasan masa jabatan—untuk memastikan umur panjangnya. Brinkley meramalkan, “Putin tidak akan runtuh dalam waktu dekat.” [The New Yorker]
Robin Wright, kolumnis yang berkontribusi untuk The New Yorker sejak 1988. Dia adalah penulis “Rock the Casbah: Rage and Rebellion Across the Islamic World.”
