Sierra berpendapat bahwa era globalisasi melahirkan model ketiga, yaitu globalized state-led development. Model ini tidak sepenuhnya mengikuti neoliberalisme, tetapi juga tidak sama dengan developmental state klasik. Dalam model baru ini, negara tetap aktif, tetapi tujuan intervensinya berubah. Negara tidak hanya berusaha membangun industri nasional, melainkan mendorong munculnya perusahaan nasional berdaya saing global yang mampu beroperasi dalam jaringan ekonomi internasional.
Oleh : Yudi Latif
JERNIH– Kajian mengenai negara sebagai aktor pembangunan memperoleh perspektif baru melalui “Globalized State-led Development: How States Support Firms at Home and Abroad” karya Jazmin Sierra (Cambridge University Press, 2026). Buku ini menawarkan argumen utama bahwa globalisasi tidak mengurangi peran negara, tetapi mengubah cara negara menjalankan pembangunan ekonomi.
Selama beberapa dekade, globalisasi sering dipahami sebagai proses yang mempersempit ruang gerak negara. Arus modal internasional, perusahaan multinasional, dan mekanisme pasar global dianggap semakin menentukan arah pembangunan ekonomi. Negara kemudian dipandang hanya sebagai penyedia aturan main, penjaga stabilitas ekonomi, dan pencipta lingkungan yang memungkinkan pasar bekerja secara efektif.
Pandangan tersebut banyak dipengaruhi oleh pendekatan neoliberalisme, yang berkembang kuat sejak akhir abad ke-20. Dalam perspektif ini, negara sebaiknya membatasi intervensi langsung dalam ekonomi, sementara pertumbuhan lebih banyak didorong oleh mekanisme pasar, kompetisi, perdagangan terbuka, dan investasi swasta.
Namun, Sierra menawarkan pembacaan yang berbeda. Ia menunjukkan bahwa di banyak negara berkembang, negara tidak menghilang dari proses pembangunan. Sebaliknya, negara justru membangun instrumen baru untuk mengarahkan ekonomi, memperkuat perusahaan nasional, dan menciptakan kapasitas untuk bersaing dalam pasar global.
Fokus utama Sierra adalah pengalaman Brasil, dengan perbandingan terhadap Tiongkok dan India. Melalui ketiga negara tersebut, ia menunjukkan bagaimana negara menggunakan kebijakan industri, pembiayaan publik, kepemilikan strategis, dan diplomasi ekonomi untuk membantu perusahaan nasional menjadi aktor global.
Dari Developmental State Menuju Globalized State-led Development
Dalam sejarah pemikiran pembangunan, terdapat dua pendekatan besar yang sering menjadi perdebatan.
Pendekatan pertama adalah neoliberalisme, yang menekankan bahwa negara sebaiknya membatasi campur tangan langsung dalam ekonomi. Dalam pandangan ini, pasar dianggap memiliki kemampuan utama untuk mengalokasikan sumber daya, mendorong efisiensi, dan menciptakan pertumbuhan.
Pendekatan kedua adalah konsep developmental state, sebagaimana terlihat dalam pengalaman Jepang, Korea Selatan, dan Taiwan. Dalam model ini, negara memainkan peran aktif dalam pembangunan melalui kebijakan industri, perlindungan sektor strategis, pembiayaan, serta koordinasi dengan dunia usaha.
Sierra berpendapat bahwa era globalisasi melahirkan model ketiga, yaitu globalized state-led development. Model ini tidak sepenuhnya mengikuti neoliberalisme, tetapi juga tidak sama dengan developmental state klasik. Dalam model baru ini, negara tetap aktif, tetapi tujuan intervensinya berubah. Negara tidak hanya berusaha membangun industri nasional, melainkan mendorong munculnya perusahaan nasional berdaya saing global yang mampu beroperasi dalam jaringan ekonomi internasional.
Dengan kata lain, pertanyaan pembangunan mengalami perubahan. Jika sebelumnya pertanyaannya adalah bagaimana negara membangun industri?, maka pertanyaan baru menjadi: bagaimana negara membantu perusahaan nasional menjadi aktor global tanpa kehilangan tujuan pembangunan nasional?
Negara sebagai Investor Strategis
Salah satu gagasan utama Sierra adalah bahwa negara modern tidak lagi cukup dipahami hanya sebagai regulator. Negara harus dilihat sebagai strategic investor, yaitu aktor yang secara aktif membentuk arah perkembangan ekonomi. Sebagai investor strategis, negara memilih sektor-sektor yang dianggap penting, menyediakan pembiayaan, mengurangi risiko investasi, mendukung inovasi teknologi, serta membantu perusahaan nasional memasuki pasar internasional.
Dalam kerangka ini, negara dan pasar tidak dipahami sebagai dua kekuatan yang saling bertentangan. Negara tidak menggantikan pasar, tetapi menciptakan kondisi agar pasar dapat menghasilkan kapasitas ekonomi nasional.
Brasil, Tiongkok, dan India: Tiga Jalur Pembangunan Global
Sierra mendasarkan argumennya terutama pada pengalaman Brasil, tetapi memperluas analisisnya melalui perbandingan dengan Tiongkok dan India.
Brasil menjadi studi kasus utama karena menunjukkan bagaimana negara menggunakan lembaga pembiayaan pembangunan untuk membantu perusahaan nasional melakukan ekspansi internasional. Melalui Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), pemerintah Brasil mendukung perusahaan nasional untuk memperluas operasi, meningkatkan kapasitas teknologi, dan memasuki pasar luar negeri.
Namun, Sierra menunjukkan bahwa pola tersebut bukan fenomena yang hanya terjadi di Brasil. Pengalaman Tiongkok memperlihatkan bentuk yang lebih kuat dari globalized state-led development.
Dalam kasus Tiongkok, negara memainkan peran besar dalam mengubah perusahaan domestik menjadi global champions. Setelah berhasil membangun basis manufaktur nasional, strategi pembangunan Tiongkok bergerak menuju penguasaan aset, teknologi, dan pasar internasional. Melalui perusahaan milik negara (state-owned enterprises), bank pembangunan, kebijakan industri, serta dukungan diplomasi ekonomi, pemerintah Tiongkok mendorong perusahaan nasional melakukan investasi luar negeri, mengakuisisi perusahaan asing, dan membangun posisi dalam rantai nilai global.
Strategi Tiongkok menunjukkan bahwa globalisasi tidak selalu berarti berkurangnya peran negara. Sebaliknya, negara dapat menggunakan globalisasi sebagai ruang untuk memperluas pengaruh ekonomi nasional.
Sementara itu, India menunjukkan jalur yang berbeda. Dibandingkan Tiongkok yang mengandalkan koordinasi negara yang sangat kuat, India memperlihatkan bahwa perusahaan nasional dapat berkembang melalui kombinasi kebijakan publik, dukungan lembaga-lembaga negara, serta kemampuan sektor swasta memanfaatkan peluang pasar dan berinovasi.
Perbandingan Brasil, Tiongkok, dan India menunjukkan bahwa tidak ada satu model tunggal pembangunan global. Setiap negara memiliki kombinasi berbeda antara kapasitas negara, struktur politik, dan karakter dunia usaha. Namun, ketiganya memiliki kesamaan: negara tidak menyerahkan sepenuhnya proses internasionalisasi kepada pasar, melainkan berusaha membentuk perusahaan nasional agar mampu bersaing secara global.
Bank Pembangunan dan Kebijakan Industri
Salah satu kontribusi penting buku Sierra adalah penjelasan mengenai peran bank pembangunan (development banks). Dalam pendekatan ini, bank pembangunan bukan sekadar lembaga pemberi kredit, tetapi instrumen kebijakan industri yang memungkinkan negara menjalankan strategi pembangunan jangka panjang.
Melalui bank pembangunan, negara dapat membiayai ekspansi perusahaan ke luar negeri, mendukung akuisisi perusahaan asing, membantu investasi teknologi baru, dan mengurangi risiko investasi jangka panjang yang sering tidak menarik bagi bank komersial.
Pengalaman Brasil melalui BNDES menjadi contoh penting. Lembaga tersebut digunakan untuk memperkuat perusahaan nasional agar mampu memperluas operasi ke berbagai kawasan, termasuk Amerika Latin, Afrika, dan Eropa.
Dengan demikian, negara tidak hanya membangun kapasitas produksi domestik, tetapi juga membantu perusahaan nasional masuk ke jaringan ekonomi global.
Dari Proteksi Menuju Internasionalisasi
Perubahan mendasar yang dijelaskan Sierra adalah pergeseran dari proteksi menuju internasionalisasi. Dalam model pembangunan lama, negara berusaha melindungi industri dalam negeri sampai perusahaan nasional cukup kuat menghadapi persaingan.
Dalam model baru, negara berupaya menjadikan perusahaan nasional mampu bersaing di pasar dunia. Karena itu, negara mendorong perusahaan untuk: berinvestasi di luar negeri; membangun rantai pasok internasional; memperoleh teknologi baru; membuka pasar baru; membawa kembali keuntungan, pengetahuan, dan inovasi ke dalam negeri.
Internasionalisasi perusahaan bukan dipandang sebagai proses yang terpisah dari pembangunan nasional, melainkan sebagai bagian dari strategi negara untuk meningkatkan daya saing ekonomi.
Negara Tetap Berkuasa: Kapasitas dan Otonomi Rentan
Salah satu kritik terhadap globalisasi adalah bahwa negara semakin lemah dibandingkan perusahaan multinasional. Sierra menolak pandangan tersebut. Menurut Sierra, negara tidak kehilangan kapasitas untuk mengarahkan strategi bisnis dalam ekonomi global. Melalui berbagai instrumen seperti kepemilikan saham, pembiayaan publik, kebijakan industri, regulasi investasi, dan diplomasi ekonomi, negara tetap dapat memengaruhi arah perkembangan perusahaan nasional serta mendorong mereka mencapai tujuan pembangunan yang lebih luas.
Namun, kemampuan tersebut tidak selalu bersifat kuat dan permanen. Sierra memperkenalkan konsep “otonomi rentan” (fragile autonomy) untuk menggambarkan situasi ketika negara memiliki kapasitas untuk memengaruhi sektor swasta, tetapi pada saat yang sama tetap rentan terhadap perubahan politik domestik, tekanan kelompok kepentingan, dan hubungan patronase dengan dunia usaha. Kedekatan antara negara dan perusahaan memang diperlukan dalam strategi pembangunan, tetapi tanpa institusi yang kuat, kedekatan tersebut dapat berubah dari kemitraan pembangunan menjadi ketergantungan dan dominasi kepentingan tertentu.
Karena itu, tantangan pembangunan bukan hanya membangun hubungan erat antara negara dan bisnis, tetapi memastikan hubungan tersebut tetap diarahkan untuk kepentingan publik dan tidak berubah menjadi hubungan patronase atau distribusi rente.
Sierra dalam Tradisi Pemikiran Negara Pembangunan
Buku Sierra merupakan perkembangan baru dalam tradisi developmental state. “MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975” karya Chalmers Johnson (1982) menjelaskan bagaimana negara Jepang membangun industri melalui birokrasi dan kebijakan industri.
“Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization” karya Alice H. Amsden (1989) menunjukkan bagaimana Korea Selatan menggunakan intervensi negara untuk melakukan industrialisasi. Sementara itu, “Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation” karya Peter Evans (1995) menjelaskan bahwa negara yang berhasil membangun industri adalah negara yang memiliki hubungan erat dengan sektor bisnis tetapi tetap mempertahankan otonomi dari kepentingan kelompok tertentu.
Sierra memperluas diskusi tersebut ke era globalisasi. Jika Johnson, Amsden, dan Evans menjelaskan bagaimana negara membangun industri domestik, maka Sierra menjelaskan bagaimana negara membantu perusahaan domestik menjadi pemain global.
Gagasan Sierra juga berkaitan dengan kapasitas negara dalam “State-Building: Governance and World Order in the Twenty-First Century” karya Francis Fukuyama (2004) dan “Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy” karya Francis Fukuyama (2014).
Namun, gagasan negara pembangunan perlu dibaca bersama kritik James C. Scott dalam “Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed” (1998), yang mengingatkan risiko pembangunan yang terlalu tersentralisasi, serta argumen Daron Acemoglu dan James A. Robinson dalam “Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty” (2012) mengenai pentingnya institusi yang inklusif.
Relevansi bagi Indonesia: Ambisi Negara Pembangunan dan Keterbatasan Kapasitas
Meskipun Indonesia bukan studi kasus utama Sierra, kerangka globalized state-led development memiliki relevansi kuat untuk membaca arah pembangunan Indonesia. Sejumlah kebijakan seperti penguatan BUMN sebagai national champion, pembangunan industri hilir, pembentukan lembaga pembiayaan pembangunan, serta upaya mendorong investasi luar negeri oleh perusahaan Indonesia menunjukkan adanya keinginan negara untuk memainkan peran yang lebih aktif dalam pembangunan ekonomi.
Dalam konteks ini, pembentukan Danantara mencerminkan upaya Indonesia memperkuat kapasitas negara sebagai investor strategis. Kehadiran instrumen semacam ini menunjukkan adanya dorongan untuk mengelola aset dan investasi negara secara lebih terarah, meskipun efektivitasnya dalam membangun perusahaan nasional yang mampu bersaing di tingkat global masih harus dibuktikan.
Namun, dibandingkan dengan Tiongkok, Brasil, dan India, kapasitas Indonesia dalam menjalankan strategi negara pembangunan global masih menghadapi sejumlah keterbatasan. Ketiga negara tersebut telah berhasil membangun hubungan yang relatif lebih kuat antara kebijakan industri, institusi pembangunan, pembiayaan negara, dan pertumbuhan perusahaan nasional. Indonesia telah mulai mengembangkan instrumen yang serupa, tetapi tingkat koordinasi antarlembaga, kapasitas industrial, dan kemampuan negara untuk mendorong internasionalisasi perusahaan nasional masih relatif terbatas.
Meskipun memiliki BUMN, lembaga pembiayaan pembangunan, dan kini Danantara, perusahaan-perusahaan Indonesia pada umumnya masih berorientasi pada pasar domestik. Kemampuan untuk melakukan ekspansi global, menguasai teknologi, membangun rantai nilai internasional, serta menghasilkan inovasi masih belum sekuat yang ditunjukkan oleh perusahaan-perusahaan besar di Tiongkok, Brasil, maupun India.
Perbandingan tersebut menunjukkan bahwa tantangan utama Indonesia bukan terletak pada kurangnya intervensi negara, tetapi pada kemampuan mengubah intervensi tersebut menjadi peningkatan produktivitas, inovasi, dan daya saing. Dukungan negara kepada perusahaan nasional harus disertai disiplin industrial, evaluasi kinerja, serta tuntutan yang jelas agar perusahaan terus meningkatkan kapasitas dan daya saingnya.
Tanpa mekanisme tersebut, hubungan yang erat antara negara dan dunia usaha berisiko berubah menjadi perlindungan politik terhadap perusahaan yang kurang kompetitif. Di sinilah konsep fragile autonomy yang diajukan Sierra menjadi relevan. Negara perlu memiliki hubungan yang dekat dengan sektor bisnis, tetapi tetap menjaga otonominya agar kebijakan pembangunan tidak didominasi oleh kepentingan kelompok tertentu.
Karena itu, kemampuan negara untuk bertindak sebagai investor strategis sangat bergantung pada kualitas institusi yang menopangnya. Kepastian hukum, birokrasi yang profesional, transparansi, dan mekanisme akuntabilitas menjadi prasyarat agar dukungan negara kepada perusahaan nasional benar-benar diarahkan untuk meningkatkan kapasitas ekonomi.
Tanpa fondasi tersebut, kebijakan pembangunan dapat terjebak dalam praktik cronyism, clientelism, dan perburuan rente (rent-seeking), ketika kedekatan politik lebih menentukan akses terhadap sumber daya dibandingkan kinerja dan daya saing. Dalam kondisi seperti ini, dukungan negara justru dapat menciptakan moral hazard: perusahaan menjadi bergantung pada perlindungan dan privilese negara, bukan terdorong untuk berinovasi dan bersaing di pasar global.
Pada titik ini, Sierra mengajukan pertanyaan yang menjadi inti perdebatan mengenai state-led development: apakah dukungan negara kepada perusahaan benar-benar menghasilkan peningkatan produktivitas, inovasi, dan kesejahteraan nasional, atau justru menciptakan hubungan yang terlalu dekat antara negara dan kelompok bisnis tertentu? Keberhasilan negara pembangunan tidak hanya ditentukan oleh besarnya intervensi negara, tetapi juga oleh kemampuan institusi negara memastikan bahwa setiap bentuk dukungan publik menghasilkan manfaat yang luas bagi masyarakat.
Bagi Indonesia, pelajaran terpenting dari pengalaman Tiongkok, Brasil, dan India adalah bahwa negara tidak cukup hanya memiliki BUMN atau lembaga investasi seperti Danantara. Negara juga harus mampu membangun institusi yang efektif, memilih sektor-sektor strategis, mendorong penguasaan teknologi, mendisiplinkan perusahaan penerima dukungan, serta memastikan bahwa investasi negara benar-benar memperkuat daya saing nasional.
Dengan demikian, pertanyaan utama bagi Indonesia bukan lagi apakah negara perlu lebih aktif dalam pembangunan ekonomi, melainkan apakah negara memiliki kapasitas institusional untuk menjadi investor strategis yang mampu mendorong perusahaan nasional menjadi aktor penting dalam ekonomi global tanpa kehilangan orientasi pada pembangunan nasional.
Penutup: Negara Baru dalam Dunia Global
Pada akhirnya, Globalized State-led Development memperbarui pemahaman mengenai negara pembangunan. Jika karya-karya klasik menjelaskan bagaimana negara membangun industri domestik, maka Sierra menjelaskan bagaimana negara membantu perusahaan domestik menjadi pemain global tanpa meninggalkan agenda pembangunan nasional.
Pesan utama buku ini adalah bahwa globalisasi tidak membuat negara menjadi tidak relevan. Sebaliknya, globalisasi menuntut negara membangun kapasitas baru: bukan hanya mengatur ekonomi di dalam negeri, tetapi juga mengarahkan modal, teknologi, dan perusahaan nasional menuju tujuan pembangunan jangka panjang. []
